财政部关于印发《汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法》的通知
财政部
财政部关于印发《汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法》的通知
财预[2008]389号
国务院各部委、各直属机构，总后勤部，高法院，高检院，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新建生产建设兵团财政局：
为加强汶川地震灾后恢复重建资金管理，财政部制定了《汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法》。现正式印发，请遵照执行。
二○○八年九月三日
附件一：
汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法
第一条 为加强对汶川地震灾后恢复重建资金（基金，下同）筹集、分配和使用的监督管理，提高资金效益，根据《汶川地震灾后恢复重建条例》，制定本办法。
第二条 本办法所称汶川地震灾后恢复重建资金（以下简称“地震灾后恢复重建资金”），是指中央和地方财政建立的、专项用于汶川地震灾后恢复重建的地震灾后恢复重建基金，以及地方财政通过预算内安排的、专项用于支持和开展汶川地震灾后恢复重建的资金。
中央财政在灾后恢复重建基金之外，通过调整预算结构安排的向灾区倾斜的相关支出，其预算管理和科目列示办法不变。
第三条 地震灾后恢复重建资金按资金渠道分别在一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中反映。下级财政未单独编制国有资本经营预算的，上级财政通过国有资本经营预算安排的灾后恢复重建资金补助，下级财政应对该项补助单独编制国有资本经营预算。
第四条 受灾地区和承担对口支援的地方政府财政部门应当采取措施，积极筹措地震灾后恢复重建资金，保障灾后恢复重建工作需要。
第五条 地震灾后恢复重建资金可以采用下列方式筹集：
（一）调用预算稳定调节基金；
（二）通过一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排；
（三）调用预算外资金；
（四）接受国外捐赠；
（五）接受国内捐赠（包括港、澳、台地区）；
（六）其他资金。
第六条 地震灾后恢复重建资金的下列资金，在2008年、2009年政府收支分类科目中的以下科目反映：
（一）收到的国内外捐款（含按规定变价处理的捐赠物资变价收入），在“其他收入”103990103项“汶川地震捐赠收入”中反映。
（二）上级财政通过一般预算安排给下级财政的灾后恢复重建补助，下级财政在1100701项“地震灾后恢复重建补助收入（一般预算）”中反映；通过政府性基金预算安排给下级财政的灾后恢复重建补助，下级财政在1100702项“地震灾后恢复重建补助收入（基金预算）”中反映；通过国有资本经营预算安排给下级财政的灾后恢复重建补助，下级财政在1100703项“地震灾后恢复重建补助收入（国有资本预算）”中反映。
（三）调用预算稳定调节基金用于灾后恢复重建的资金，在11010款“地震灾后恢复重建调入资金”01项“调入预算稳定调节基金”中反映。
（四）调用预算外资金用于灾后恢复重建的资金，在11010款“地震灾后恢复重建调入资金”03项“调入预算外资金”中反映。
第七条 地震灾后恢复重建资金主要用于以下方面：
（一）因灾倒塌损坏民房的重建补助；
（二）学校、医院等事业单位及政府机关恢复重建；
（三）交通、电力、通信、城市供水、污水处理、供气、受损水库等基础设施恢复重建；
（四）农林水、工业生产及商业流通恢复；
（五）地质灾害治理、移民搬迁；
（六）其他方面的支出。
第八条 地震灾后恢复重建资金的支出，在2008年、2009年政府收支分类科目的下列科目中反映：
（一）用彩票公益金收入安排的本级地震灾后恢复重建的支出，在2013017“用于地震灾后恢复重建的彩票公益金支出”中反映。
（二）中央分成的新增建设用地有偿使用费用于地震灾后恢复重建的支出，在2121204“用于地震灾后恢复重建的支出”中反映。
（三）用其他政府性基金收入安排的本级地震灾后恢复重建支出，在该项基金相应支出科目中反映，不单独设置预算科目。
（四）用车辆购置税收入安排的本级地震灾后恢复重建支出，在2140140项“车辆购置税用于地震灾后恢复重建的支出”中反映。
（五）地震灾后恢复重建的捐赠支出，在2290601“地震灾后恢复重建捐赠支出”中反映。
（六）上级财政通过一般预算安排给下级财政的地震灾后恢复重建补助，在“支出功能分类科目”2300701项“地震灾后恢复重建补助支出（一般预算）”中反映；通过政府性基金预算安排给下级财政的地震灾后恢复重建补助，在2300702项“地震灾后恢复重建补助支出（基金预算）”中反映；通过国有资本经营预算安排给下级财政的地震灾后恢复重建补助，在2300703“地震灾后恢复重建补助支出（国有资本预算）”中反映。
（七）其他地震灾后恢复重建支出，在“支出功能分类科目”218类“地震灾后恢复重建支出”中反映。
第九条 地震灾后恢复重建资金具体适用科目和有关科目说明修订，按附件二执行。
第十条 承担对口支援的地方政府统一管理资金、物资，直接组织实施恢复重建工作的，灾后恢复重建支出应分科目列入支援方的本级政府预算。支援方只提供资金、物资，不参与恢复重建具体实施工作的，支援方应将相关支出列入本级政府预算的捐赠支出，受援方按捐赠资金（受援方不列报受援物资支出）的具体用途，分科目（地震灾后恢复重建支出各款项科目）列入本级政府预算。
未承担对口支援任务的有关地方政府的捐赠支出，参照上述规定处理。
第十一条 各级政府、各部门、各单位应当按照规定的支出科目、资金用途、支出范围和支出标准编制地震灾后恢复重建资金支出预算，并优先保障受灾群众基本生活和公共服务设施恢复重建。
第十二条 各级政府财政部门要依照规定及时、足额拨付地震灾后恢复重建资金，加强对地震灾后恢复重建资金拨付和使用的监督。
第十三条 各级政府、各部门、各单位的恢复重建工作必须按预算执行，并加强对恢复重建支出的管理，不得侵占、截留、挪用灾后恢复重建资金或物资。
第十四条 地震灾后恢复重建资金按规定接受审计机关的审计监督。
第十五条 年度预算和决算编制完成后，各级财政部门应按规定编制地震灾后恢复重建资金收支情况，向本级人民代表大会及其常务委员会和上级财政部门报告。
第十六条 本办法自公布之日起执行。办法公布前各级财政已拨付的地震灾后恢复重建资金，按办法的相关规定进行调整。
附件二：
2008年和2009年汶川地震灾后恢复重建资金（基金）
适用的政府收支分类科目（新增）
简要说明
一、为单独反映汶川地震灾后恢复重建资金收支情况，汶川地震灾后恢复重建资金按资金渠道和现行政府收支分类科目体系，分别在政府收支分类科目及其附录一般预算收支科目、基金预算收支科目、国有资本经营预算收支科目中设置相关科目。
二、考虑到灾后恢复重建的特殊性，汶川地震灾后恢复重建收支均单独设置科目。各级财政部门、各部门、各单位在预算编制、组织预算执行时均应分别资金情况，按规定使用科目，以便分析、汇总。
一、政府收支分类科目
收入分类科目
科 目 编 码
科 目 名 称
说 明
类
款
项
目
103
99
01
01
国外捐赠收入
中央与地方共用收入科目。反映来自外国政府和非政府机构的捐赠收入，不包括汶川地震捐赠收入。
103
99
01
02
国内捐赠收入
中央与地方共用收入科目。反映来自国内单位、个人的捐赠收入，不包括汶川地震捐赠收入。
103
99
01
03
汶川地震捐赠收入
中央与地方共用收入科目(一般预算和预算外专户收入科目)。反映各级政府收到的汶川地震捐赠收入，如灾后恢复重建捐赠收入。
110
07
地震灾后恢复重建补助收入
110
07
01
地震灾后恢复重建补助收入（一般预算）
反映下级财政收到的上级财政通过一般预算安排的汶川地震灾后恢复重建补助。
110
07
02
地震灾后恢复重建补助收入（基金预算）
反映下级财政收到的上级财政通过政府性基金预算安排的汶川地震灾后恢复重建补助。
110
07
03
地震灾后恢复重建补助收入（国有资本预算）
反映下级财政收到的上级财政通过国有资本经营预算安排的汶川地震灾后恢复重建补助。
110
10
地震灾后恢复重建调入资金
反映因汶川地震灾后恢复重建调入一般预算的预算稳定调节基金和预算外资金等。
110
10
01
调入预算稳定调节基金
反映因地震灾后恢复重建调入的预算稳定调节基金。
110
10
03
调入预算外资金
反映因地震灾后恢复重建调入的预算外资金。
支出功能分类科目
科目编码
科 目 名 称
说 明
类
款
项
201
30
17
用于地震灾后恢复重建的彩票公益金支出
反映用彩票公益金安排的汶川地震灾后恢复重建支出。
212
12
04
用于地震灾后恢复重建的支出
反映中央分成的新增建设用地有偿使用费用于地震灾后恢复重建的支出(2009年科目)。
214
01
21
车辆购置税支出
反映用车辆购置税收入安排的支出，不包括车辆购置税中用于汶川地震灾后恢复重建的支出。
214
01
40
车辆购置税用于地震灾后恢复重建的支出
反映车辆购置税中用于汶川地震灾后恢复重建的支出。
218
地震灾后恢复重建支出
反映在车辆购置税、彩票公益金及其他政府性基金之外安排的汶川地震灾后恢复重建支出。由车辆购置税、彩票公益金及其他政府性基金安排的地震灾后恢复重建支出，分别在2140140项“车辆购置税用于地震灾后恢复重建的支出”、 2013017项“用于地震灾后恢复重建的彩票公益金支出”等科目中反映，不在本科目反映。
218
01
倒塌毁损民房恢复重建
反映对城乡居民住房的恢复重建补助和贷款贴息等。倒塌毁损民房的范围参照支出功能分类“城乡社区住宅”等科目的相关规定执行。
218
01
01
农村居民住宅恢复重建
反映对房屋倒塌或严重损坏、无房可住的农户住房建设给予的补助、贷款贴息，对其他损房农户给予的补助、贷款贴息等。
218
01
02
城镇居民住宅恢复重建
反映对房屋倒塌或严重损坏的城镇居民和其他城镇无房可住居民住房建设给予的补助、贷款贴息，对城镇居民住房除险加固补助、贷款贴息等。
218
02
基础设施恢复重建
反映中央和地方财政对非经营性城镇市镇设施恢复重建给予的项目投施补助，对经营性或有收费（收入）来源的城镇市政设施恢复重建给予的贷款贴息，对受损的交通、水利等基础设施恢复重建给予的项目投资补助、贷款贴息等。基础设施的具体范围参照支出功能分类“交通运输”、“城乡社区事务”等科目的有关口径执行。
218
02
01
公路
反映公路恢复重建方面的支出。
218
02
02
桥梁
反映桥梁恢复重建方面的支出。
218
02
03
铁路路网
反映铁路恢复重建方面的支出。
218
02
04
机场
反映机场及民航其他基础设施恢复重建方面的支出。
218
02
05
水运港口设施
反映水运及港口设施恢复重建方面的支出。
218
02
06
运政设施
反映运政设施恢复重建方面的支出。
218
02
08
邮政设施
反映邮政设施恢复重建方面的支出。
218
02
09
水利工程
反映受损水库、河道堤防恢复重建及堰塞湖治理等方面的支出。
218
02
10
供水
反映供水设施恢复重建方面的支出。
218
02
11
供气
反映供气设施恢复重建方面的支出。
218
02
12
市政道路、桥梁
反映市政道路和市区内桥梁的恢复重建方面的支出。
218
02
13
排水管道
反映排水管道恢复重建方面的支出。
218
02
14
污水处理设施
反映污水处理设施恢复重建方面的支出。
218
02
15
公交设施
反映公交设施恢复重建方面的支出。
218
02
99
其他基础设施恢复重建支出
反映其他基础设施恢复重建方面的支出。
218
03
公益服务设施恢复重建
反映中央和地方财政用于学校、医院、社会福利等公益事业单位及其设施（不包括农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发等农林水事业单位及其设施，农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发等农林水事业单位及其设施的恢复重建支出，在21804“农业林业恢复生产和重建”中反映）的恢复重建支出。本科目不包括各级教育、卫生、文化等国家机关的恢复重建支出，各级教育、卫生、文化等国家机关的恢复重建支出，在21806款“党政机关恢复重建”中反映。
218
03
01
学校和其他教育设施
反映用于各类普通教育学校、各类职业教育学校、各类成人教育学校、各类广播电视学校、各类特殊教育学校、各类干部教育学校等教育事业单位及附属设施恢复重建的支出。各类学校的口径参照支出功能分类“教育”科目的规定执行。
218
03
02
医院及其他医疗卫生食品药品监管设施
反映用于各类医院和其他医疗卫生、食品药品监管事业单位及其附属设施恢复重建的支出。各类医院及其他医疗卫生食品药品监管设施的具体范围参照支出功能分类“医疗卫生”科目的规定执行。
218
03
04
科研院所科普场馆及其他科研科普设施
反映用于各类科研院所、科普场馆及其他科研、科普设施恢复重建的支出。各类科研院所科普场馆及其他科研科普设施的具体范围参照支出功能分类“科学技术”科目的规定执行。
218
03
05
文化馆图书馆及其他文化设施
反映用于文化馆、图书馆、艺术馆、文化名人纪念馆、剧院（场）、艺术表演团体等文化事业单位及其附属设施恢复重建的支出。文化馆图书馆及其他文化设施的具体范围参照支出功能分类“文化”科目的规定执行。
218
03
06
文物事业单位博物馆及其附属设施
反映用于各类文物保护单位、博物馆、纪念馆等文物事业单位及其附属设施恢复重建的支出。文物事业单位博物馆及其附属设施的具体范围参照支出功能分类“文物”科目的规定执行。
218
03
07
广播电视台（站）及其他广播影视设施
反映用于各类广播电台、电视台、发射台、电影院等广播电影电视事业单位及其附属设施恢复重建的支出。广播电视台（站）及其他广播电视设施的具体范围参照支出功能分类“广播影视”科目的规定执行。
218
03
08
体育场馆及其他体育设施
反映用于体育场馆和其他体育事业单位及其附属设施恢复重建的支出。体育场馆及其他体育设施的具体范围参照支出功能分类“体育”科目的规定执行。
218
03
09
儿童福利院及其他社会保障和社会福利设施
反映用于儿童福利院、老年人福利院等社会福利机构及其他社会保障事业单位和社会保障设施的恢复重建支出。儿童福利院及其他社会保障和社会福利设施的具体范围参照支出功能分类“社会保障和就业”科目的规定执行。
218
03
10
环境保护事业单位及环保设施
反映环境保护事业单位及环保监测等环境保护设施恢复重建支出。环境保护事业单位及环保设施的具体范围参照支出功能分类“环境保护”科目的规定执行。
218
03
11
人口和计划生育事业单位及设施
反映人口计划生育事业单位及设施的恢复重建支出。人口和计划生育事业单位及设施的具体范围参照支出功能分类“人口与计划生育事务”科目的规定执行。
218
03
12
档案事业单位及设施
反映档案事业单位及设施的恢复重建支出。档案事业单位及设施的具体范围参照支出功能分类“档案事务”科目的规定执行。
218
03
13
地震事业单位及设施
反映地震事业单位及设施的恢复重建支出。地震事业单位及设施的具体范围参照支出功能分类“地震事务”科目的规定执行。
218
03
99
其他公益服务事业单位及设施
反映其他公益服务事业单位及其设施（不包括农林水事业单位及其设施，农林水事业单位及设施在21804“农业林业恢复生产和重建”中反映）的恢复重建支出。其他公益服务事业单位及设施，参照支出功能分类“一般公共服务”、“公共安全”、“城乡社区事务”、“交通运输”、“工业商业金融等事务”科目的规定执行。
218
04
农业林业恢复生产和重建
反映中央和地方财政用于农林水事业单位及其设施的恢复重建支出，农林水企业恢复生产和重建方面的支出，如项目投资补助、贷款贴息。农林水事业单位和企业的口径，参照支出功能分类“农林水事务”的口径，主要包括农业、林业、水利、扶贫、农业综合开发等事业单位及农林水企业等。本科目不包括受损水库、堤防河道的恢复重建和堰塞湖处理支出（受损水库、堤防河道的恢复重建和堰塞湖处理支出在2180209“水利工程”中反映），也不包括农林水等管理机构如农业局、林业局、水利局的恢复重建支出，上述管理机构的支出，在21806“党政机关恢复重建”中反映。
218
04
01
农业生产资料补助
反映中央和地方财政安排的种子、种苗、种畜等农业生产资料补助等。
218
04
02
损毁土地整理
反映中央和地方财政安排的损毁土地整理支出。
218
04
03
农田水利设施恢复重建
反映中央和地方财政安排的农田水利设施恢复重建支出。
218
04
04
规模化种养殖棚舍池恢复重建
反映中央和地方财政安排的规模化种养殖棚舍池恢复重建支出。
218
04
05
良种繁育设施恢复重建
反映中央和地方财政安排的良种繁育设施恢复重建支出。
218
04
06
农林推广和服务设施恢复重建
反映中央和地方财政安排的农林推广和服务设施恢复重建支出。
218
04
07
森林防火设施恢复重建
反映中央和地方财政安排的森林防火设施恢复重建支出。
218
04
08
受损林木恢复
反映中央和地方财政安排的受损林木恢复支出。
218
04
99
其他农业林业恢复生产和重建支出
反映用于其他农业、林业、水利等恢复生产和重建方面的支出。
218
05
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论人民调解协议的性质和效力
叶知年
摘 要 如何界定人民调解协议的性质和效力，直接影响到我国人民调解制度的发展前景。本文认为，符合条件的人民调解协议具有民事合同的性质；人民调解协议的生效、无效和被撤销应适用《合同法》及相关法律的规定；人民调解协议不具有强制执行的效力，但有例外情形。
关键词 人民调解 协议 性质 效力
人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人经协商，自愿达成的解决他们之间纠纷的协议。我国《民事诉讼法》第16条第二款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”由于这一规定对人民调解协议的性质和效力未作出明确的规定，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥。因此，有必要从理论上和立法上对人民调解协议的性质和效力作一界定。本文拟就这一问题进行探讨，以求教于大家。
一
民间调解在我国有着悠久的历史，已经潜移默化地融合到我国的政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会民情和民族心理素质之间。我国的人民调解制度，是从中国古代的民间调解活动逐渐演变而来，是中国共产党在陕甘宁边区时期创造发展起来的具有中国特色的法律制度。1931年11月的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中便规定了地方政府的调解职能。1942年的《晋察冀边区行政村调解工作条例》，1943年的《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》等等，将人民调解制度进一步制度化、法律化。①新中国成立半个多世纪以来，在各级党委政府的领导下和人民法院的指导下，人民调解工作继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善。特别是党的十一届三中全会以来，人民调解工作进入了健康快速发展的时期，机构逐步健全，工作逐步规范，在促进经济发展、维护社会稳定、实行群众自治、加强社会主义民主法制建设、推动社会全面进步中发挥了重要作用，做出了积极的贡献。实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。无论是发达国家还是发展中国家，都在学习我国的人民调解制度，并结合其本国的历史文化和法律制度加以发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼内调解）来解决。日本颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。近年来，美国也很重视推行调解制度，认为调解能防止矛盾激化，降低司法成本，维护和谐的人际关系。美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度。英国把调解制度称为“纠纷解决替代措施”，推行的效果也是明显的。澳大利亚把用调解等替代方式解决民事纠纷作为司法改革的重要内容之一，在20世纪90年代成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制定调解政策，指定调解工作。②
随着社会主义市场经济的深入发展，人民调解面临新的形势。当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾纠纷的增多。这些社会矛盾纠纷如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，影响社会稳定和经济文化的发展。在这样的情况下，及时化解各种社会矛盾，消除各种不安定因素，维护社会稳定，就显得更加重要。人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，任务越来越重。但是，目前人民调解工作还不能完全适应形势发展的需要，近年来调解纠纷的数量呈逐年下降趋势，与全国法院第一审民事案件受理数的比例已从20世纪80年代初的17:1降至2001年的1.7:1左右。出现这一状况的原因有多方面，但是人民调解协议缺乏法律约束力，是制约人民调解工作发展的重要因素。
为进一步规范和发展人民调解工作，充分发挥人民调解工作对化解社会矛盾、维护社会稳定的作用，促进全社会“诚信”意识的培养和良好社会风气的形成，有利于社会稳定长效机制的形成，最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》），第一次从司法解释上对人民调解协议的性质和效力作了明确的规定。这一规定具有重要意义：（一）为人民调解工作注入新的生机与活力，促进人民调解制度的进一步完善。由于《民事诉讼法》第16条第二款对人民调解协议的性质和效力规定不明确，当事人可以随意反悔，这就挫伤了调解人员的积极性，影响了人民调解工作的开展。结果是，不少地方的人民调解没有起到“第一道防线”的作用，增加了人民法院的负担，人民调解的作用得不到充分发挥。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出明确的规定，必将充分调动广大调解人员的积极性，推动人民调解工作的发展。（二）为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供依据。由于《民事诉讼法》第16条第二款对人民调解协议的性质和效力规定不明确，人民法院往往不认可人民调解协议的效力，而是针对原来发生的民事纠纷作出裁判。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出明确的规定，为人民法院公正高效地审理这类案件奠定良好的基础，有利于实现“公正与效率”的工作主题，人民法院将真正成为化解社会矛盾的最后一道防线。（三）为当事人建立一种人民调解和民事诉讼协调发展的良性纠纷解决机制。民事诉讼机制与非诉讼机制相比，尽管有诸如权利实现的直接强制性和复杂的程序权利保障机制，但同时存在若干短处。最突出的有：1、解决纠纷的成本高。2、解决纠纷的周期长。3、解决纠纷的刚性化。③人民调解制度正好可以克服上述弊端，它具有方便快捷、成本低、效率高的优点，具有广泛的可适用性。但是，人民调解在解决民事纠纷方面的功效完全建立在当事人之间的道德自律基础上。没有较强的道德自律，人民调解便很难发挥作用。要解决这一问题，就必须借助于国家强制力。《若干规定》对人民调解协议的性质和效力作出规定，可以通过人民调解制度与民事诉讼机制的连接，确保人民调解协议的法律约束力，并通过人民法院的强制执行力保障当事人权利的实现。
二
人民调解协议的性质如何界定，是人民调解实践中不可回避的问题。对此，学者间存有争议。第一种观点认为，人民调解协议是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系依法加以确认的法律文书，具有强制执行的效力，其理由是人民调解协议具备了法律行为效力的四个要件：1、组织合格。制作人民调解协议的主体是国家法律规定的人民调解委员会。2、内容合法。人民调解协议的内容符合国家法律法规、政策的规定。3、意思表示真实。人民调解协议的达成完全出于当事人的自愿。4、形式合法。人民调解协议采用了书面形式。第二种观点认为，人民调解协议不是人民调解委员会依照职权对具体的法律关系加以确认的法律文书，当事人不履行协议，不能由人民法院强制执行，而应通过诉讼程序来解决。其理由是：1、人民调解委员会既不是审判机关，也不是仲裁机构，不具有审判权和仲裁权。2、调解人员的法律政策水平普遍较低，难以胜任判断违法与否的工作。3、历史上虽然曾经把人民调解协议视为与人民法院调解协议具有同等效力的法律文书，但那是当时法制不健全的产物。第三种观点认为，人民调解协议是人民调解委员会主持协商、认可和制作的纠纷双方当事人同意的、具有一定权威性和社会约束力的群众自治组织的调解文书。它既不是一种民事合同，也不是一种法律文书，其性质从属于人民调解的性质，是由调解主持者人民调解委员会决定的。而人民调解委员会是基层群众自治组织，它调解民事纠纷，是一定范围或者社区内群众的一种民主自治活动。第四种观点认为，人民调解协议是双方当事人订立的一种特殊形式的民事合同。其理由是：1、人民调解协议与一般民事合同具有不少共性。二者均是双方当事人意思表示一致的结果；二者都是双方当事人为确立、变更、终止民事权利义务关系所达成的协议；二者都是双方当事人在地位平等的基础上自愿达成；二者均具有一定的法律约束力。2、人民调解协议具有某些不同于一般民事合同的特殊性。诸如人民调解协议的达成是为了解决当事人之间的纠纷；人民调解协议是双方当事人必须在人民调解委员会的主持下达成；人民调解协议应当有调解人员的签字和人民调解委员会加盖的印章方能成立等等。第五种观点认为，人民调解协议是一种民事程序合同。其理由是人民调解协议符合民事程序合同的两个特征：1、具有典型的合同契约形式。它是双方当事人在平等自愿的基础上意思表示的一致，但不属于任何一种民事合同。2、具有程序上的法律效力。即它的法律效力是阶段性的，若当事人依法启动解决同一纠纷的新程序，尽管它仍然具有一定的法律意义，但其法律拘束力自然丧失。④
上述诸观点中，第一种观点违背了《人民调解委员会组织条例》第9条“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉”的规定和《民事诉讼法》第16条第二款的规定，不符合我国现阶段基层司法工作的实际。第二种观点在内容上虽然没有错误，但未明确界定人民调解协议的性质。第三种观点在内容上亦没有错误且比较明确，但将人民调解协议定性为一种“调解文书”，有语义循环之疑。第五种观点将人民调解协议界定为民事程序合同，但又不承认这种合同在诉讼程序上的法律拘束力，本身是自相矛盾的。第四种观点抓住了人民调解协议的实质，对人民调解协议的性质作了准确的定性。正因为如此，《若干规定》采第四种观点，将人民调解协议的性质界定为一种特殊的民事合同。
《若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”根据这一规定，对人民调解协议的性质应从以下三个方面理解：
（一）人民调解协议是民事合同。民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。它具有如下法律特征：1、是两个或者两个以上当事人的民事法律行为；2、是以设立、变更、终止民事权利义务关系为基本内容或者目的协议；3、必须具有确定性和可履行性。因此，凡是在民事主体之间就财产利益或者某些身份利益所自愿达成的协议，均属民事合同。当事人在合同订立过程中所采用的不同协商方式，不能改变民事合同本身的性质。人民调解协议无论是设定当事人之间的民事权利义务关系或者是变更当事人之间既存的民事权利义务关系，或者是终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质。人民调解委员会主持并促使双方当事人通过自愿协商达成调解协议，如同当事人通过中间人的协助或者协调而达成的买卖协议一样，并不改变人民调解协议的合同性质。⑤
（二）人民调解协议是特殊的民事合同。根据《若干规定》第1条的规定，人民调解协议要具有民事合同性质，应当符合下列条件：1、双方当事人的纠纷经人民调解委员会调解。依《人民调解委员会组织条例》第7条第一款的规定，人民调解委员会根据当事人的申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。2、人民调解协议具有民事权利义务内容。双方当事人经过协商，对如何解决他们之间的纠纷达成一致意见，这实际上是对其民事权利的处分，因而这种协议具有民事权利义务内容。3、人民调解协议必须采取书面形式。依《人民调解委员会组织条例》第8条第二款的规定，人民调解协议有两种书面形式，即调解笔录和调解协议书。4、人民调解协议应当由双方当事人签字或者盖章，并加盖人民调解委员会的印章。可见，人民调解协议不同于一般民事合同，具有自己的特点，比一般民事合同真实合法。
（三）既然人民调解协议具有民事合同性质，当事人就应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。当事人一方不愿履行人民调解协议，另一方向人民法院起诉的，人民法院将依法审查人民调解协议的效力。只要人民调解协议符合法定有效条件的，人民法院就应当维护人民调解协议的效力，当事人就应当按照人民调解协议的约定履行自己的义务，不得再以原民事法律关系为根据向人民法院起诉。
三
人民调解协议是否具有法律效力，是人民调解实践中不可回避的又一问题，这可能也是许多人对人民调解制度持怀疑态度的重要原因。日本学者谷口安平认为，“今天我们的社会生活的意识中已经渗透了法和权利的观念，完全不问法律上谁是谁非而一味无原则地要求妥协的调解方式已不可能再获得民众的支持”，因为“申请调解的当事人虽然没有选择利用诉讼制度，却也是为了实现自己的权利才提出要求调解”。⑥对于人民调解协议的效力，我国有学者认为，可以由人民调解委员会有选择地将签名、盖章的调解协议报基层人民法院审批，由人民法院按简易程序对调解协议的合法性进行确认，并予登记，或者在调解协议达成后，由一方当事人向人民法院提起确认之诉。亦有学者建议，当反悔一方向人民法院起诉时，应先由人民法院对此进行审查。人民法院如认为该协议的形式和内容都是合法的，就应尊重原调解协议，并给予明确的支持，驳回起诉；如认为该协议的形式和内容不符合法律规范的，或者是不合理的，则应宣布该协议无效，宣告撤销，方可进入起诉阶段。⑦
上述诸观点中，各有一定的合理之处，但欠周全。如前所述，人民调解协议具有民事合同性质，故其法律效力的认定应适用《合同法》及其他有关法律的规定。《若干规定》基于这样考虑，对人民调解协议的法律效力分别情形作了规定。
（一）人民调解协议的生效要件。民事合同的生效要件是指民事合同能够产生法律约束力并为法律所保障而必须具备的条件。根据合同自由原则，民事合同只要真实地反映了双方当事人的意志且不损害社会公共利益和他人合法权益，就具有法律强制力。根据《合同法》等法律的规定，民事合同的一般生效要件包括：1、订立合同的当事人具有相应的民事行为能力；2、意思表示真实；3、合同不违反法律或者社会公共利益；4、合同的标的可能与合法。人民调解协议作为民事合同的一种，其有效自然亦应具备相应的条件。根据《若干规定》第4条的规定，人民调解协议具备下列条件的为有效：1、当事人具有完全民事行为能力；2、意思表示真实；3、不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。可见，依法成立的人民调解协议是双方当事人真实的意思表示，即使该协议的内容确定了一方当事人对于某些权利或者利益的放弃，只要该权利或者利益的放弃是出于当事人的真实意愿，仍然对其具有法律约束力。
人民调解协议生效后，是否具有强制执行的效力？答案是否定的。因为民事合同本身不具有强制执行的效力，当事人之间发生纠纷后，不能直接申请强制执行，只能向人民法院起诉，通过诉讼程序解决，所以有效的人民调解协议亦不具有强制执行的效力。但是，依照《公证暂行条例》第4条和第24条的规定，经过公证处证明有强制执行效力的债权文书，一方当事人不按文书规定履行时，对方当事人可以向有管辖权的基层人民法院申请执行。据此，《若干规定》第10条规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”
（二）人民调解协议的无效条件。民事合同的无效是指民事合同因欠缺法定生效要件而受到法律的否定性评价，该合同得不到被赋予合法的法律效果的一种状态。《合同法》第52条规定了合同无效的条件，第53条规定了合同中的免责条款无效的条件。依《若干规定》第5条的规定，人民调解协议有下列情形之一的为无效：1、损害国家、集体或者第三人利益；2、以合法形式掩盖非法目的；3、损害社会公共利益；4、违反法律、行政法规的强制性规定。人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。从中可以看出，人民调解协议的无效条件与一般民事合同的无效条件基本相同，只是不将一般民事合同无效原因之一“一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益”作为人民调解协议无效的原因，同时考虑到人民调解应当遵守自愿原则，不得搞强迫调解，所以人民调解协议的无效原因中增加了“人民调解委员会强迫调解的”。
（三）人民调解协议的变更或者撤销条件。民事合同的变更或者撤销，是指因民事合同当事人意思表示存在瑕疵，一方当事人因此享有变更权或者撤销权，通过权利人行使变更权或者撤销权，使已经生效的合同发生变更或者归于消灭。《合同法》第54条规定了合同的变更或者撤销的条件及行使变更权或者撤销权的方式。依《若干规定》第6条的规定，下列人民调解协议，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销：1、因重大误解订立的；2、在订立调解协议时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。从中可以看出，人民调解协议的变更或者撤销条件及变更权或者撤销权行使的方式与一般民事合同的完全相同，并无二样。人民调解协议变更权或者撤销权的行使，应当注意两个问题：一是当事人是行使变更权或者撤销权，应由当事人自己决定，人民法院不能干涉。当事人请求变更的，人民法院不得撤销。二是撤销权的行使是有时间限制的。有下列情形之一的，撤销权消灭：1、具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；2、具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。
（四）人民调解协议无效或者被撤销的法律后果。民事合同无效或者被撤销后，虽然不能产生当事人所预期的法律后果，但并非不产生任何法律后果。在民事合同无效或者被撤销后，仍然存在如何承担法律责任的问题。《合同法》第56条对无效合同和可撤销合同的法律约束力作了规定，第58条和第59条对合同无效或者被撤销的法律后果作了规定。依《若干规定》第8条的规定，无效的调解协议或者被撤销的调解协议自始没有法律约束力；调解协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。但关于人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，《若干决定》未作规定，可否依《合同法》第58条和第59条的规定处理？应分别不同情形而定。当事人一方不愿履行调解协议，另一方向人民法院起诉的，不存在法律后果问题。义务方因反悔而向人民法院起诉的，如果调解协议未履行，亦不存在法律后果问题；如果调解协议已履行，可依《合同法》第58条和第59条的规定处理，即人民调解协议无效或者被撤销后，因该协议取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任；当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。
人民调解协议无效或者被撤销后，当事人可以原民事法律关系为根据向人民法院起诉。但人民调解协议被变更后，当事人民不得以原民事法律关系为根据向人民法院起诉，只能向人民法院申请强制执行生效的变更调解协议的裁判。
参考文献：
①张晋藩主编：《中国法制史》，中国政法大学出版社1999年版，第560页。
②张福森：《与时俱进 改革创新 努力推动新时期人民调解工作更快更好地发展》，《法制日报》2002年9月28日第三版。
③张卫平：《人民调解的新发展》，《人民法院报》2002年9月30日第三版。
④参见hkjudy：《人民调解协议性质之探析》，北大法律信息网（http://211.100.18.62/）2002年7月3日。
⑤尹田：《人民调解协议应视为民事合同》，《人民法院报》2002年9月30日第三版。
⑥[日]谷口安平著、王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第45页。
⑦参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第325页。
