九江市行政过错责任追究暂行办法
江西省九江市人民政府
九江市人民政府令第23号
九江市行政过错责任追究暂行办法
《九江市行政过错责任追究暂行办法》已经2007年2月9日市人民政府第3次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市长：王萍
2007年2月15日
第一章 总 则
第一条 为促进依法行政，提高行政效能，落实行政执法责任制，防止行政过错行为发生，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《江西省行政执法责任制办法》等有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政过错，是指行政机关、法律法规授权的组织或者受行政机关委托履行行政管理和行政执法职责的组织(以下简称行政机关)及其工作人员在行政管理和行政执法过程中，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。
前款所称不履行法定职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行法定职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
第三条 本办法适用于本市各级行政机关及其工作人员。
第四条 各级行政机关应当按照各自职责及管理权限，负责追究行政过错责任人的行政过错责任。法律、法规另有规定的从其规定。
行政监察机关负责对行政过错责任追究工作的监督检查，并可依法调查处理本市影响较大的行政过错案件。
第五条 行政过错责任追究应当坚持实事求是、有错必究，过错与责任相适应，教育与惩处相结合的原则。
在追究行政过错责任的同时，行政机关应当主动纠正错误，采取补救措施，避免或者尽量减少不良后果的发生。
第二章 行政过错责任追究范围
第六条 行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)无法定依据或者超越规定权限实施许可的；
(二)继续行使已经取消的许可权的；
(三)违法委托中介机构、下属事业单位或者其他组织代行许可管理权的；
(四)不按照规定公开许可的项目、依据、程序、办理时限、收费标准和结果的；
(五)对符合规定条件的申请，不予受理、许可的；
(六)不予受理、许可时不告知理由的；
(七)受理后应当开具受理回执而不开具的；
(八)管理相对人申请资料不全时，未一次性告知补充事项的；
(九)违法收取抵押金、保证金和其他费用的；
(十)未在规定或者承诺时限内完成许可事项或者告知办理结果并发文的；
(十一)其他违反行政许可工作规定，贻误许可工作或者损害许可申请人合法权益的行为；
第七条 行政机关及其工作人员在实施行政征收过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任；
(一)应当公示而不按规定公示征收的项目、标准、依据的；
(二)不出示法定的行政执法证件实施征收的；
(三)擅自设立征收项目实施征收，或者擅自改变征收标准的；
(四)未按法定范围、时限实施征收的；
(五)违反票据管理规定，不开具法定部门制发的专用票据的；
(六)不按规定实行收缴分离的；
(七)截留、私分或擅自开支征收款的；
(八)被征收单位或者个人对征收有异议时，不告知法定依据的；
(九)其他违反行政征收规定的行为。
第八条 行政机关及其工作人员在实施行政检查过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)不按法定职责、权限、程序、时限实施检查的；
(二)无法定依据实施检查的；
(三)无具体理由、事项、对象实施检查的；
(四)不出示有效的行政执法证件实施检查的；
(五)对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止和纠正的；
(六)侵害被检查对象合法权益的；
(七)其他违反行政检查工作规定的。
第九条 行政机关及其工作人员在实施行政处罚过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)不具备行政处罚主体资格实施行政处罚的；
(二)没有法律、法规和事实依据实施行政处罚的；
(三)擅自设立处罚种类或者改变处罚种类、幅度的；
(四)下达或者变相下达罚没指标的；
(五)违反法定程序进行处罚的；
(六)非法使用罚没财物，以及不使用法定票据的；
(七)违反有关规定，给公民人身或者财产造成损害，给法人或者其他组织造成损失的；
(八)应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚的；
(九)玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；
(十)未依法告知被处罚人法定救济权利和途径的；
(十一)其他违法实施行政处罚的。
第十条 行政机关及其工作人员在采取行政强制措施过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)无法定依据采取行政强制措施的；
(二)违反法定程序或者超过法定时限采取行政强制措施的；
(三)违法采取行政强制措施致使自然人、法人和其他组织的合法权益受到损害的；
(四)其他违法采取行政强制措施的。
第十一条 行政机关及其工作人员在履行行政复议职责过程中有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)不按规定提出书面答复、不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的；
(二)对符合条件的复议申请，无正当理由拒绝受理或者不予答复的；
(三)不按照规定转送行政复议申请的；
(四)在法定期限内不作出行政复议决定的；
(五)不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的；
(六)在行政复议工作中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的。
第十二条 行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)不受理对行政违法行为的投诉、举报，对应当追究责任的行为不进行处理的；
(二)工作态度蛮横，故意推诿、刁难管理相对人，损害行政机关形象的；
(三)指使、纵容、暗示受委托执法组织滥施职权，或者违法与受委托执法组织订立利益分配协议的；
(四)行政机关发布的规范性文件和制定的行政措施有违法情形被上级主管机关依法撤销仍在继续执行的；
(五)其他依法应当追究行政过错责任的行为。
第十三条 行政机关领导及其工作人员在行政决策和执行过程中，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
(一)末按决策程序进行决策的；
(二)超越法定职权实施决策的；
(三)明知决策错误，未及时采取措施加以纠正的；
(四)对应由本人作出的决策推诿或者拖延的；
(五)违反法律、法规及有关政策实施决策的；
(六)其他因决策错误给国家和人民生命财产造成重大损失，或产生恶劣影响的行为；
(七)在执行决策过程中，不依法定程序办事，管理缺失，不尽职尽责，使正确决策没有得到有效实施和执行，造成工作上的严重损失并产生恶劣影响的。
第三章 行政过错责任划分
第十四条 行政过错责任分为直接责任、直接领导责任和间接领导责任。
第十五条 承办人未经审核人审核、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错发生的，承办人负直接责任。
承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责，导致行政过错发生的，承办人负直接责任。
第十六条 承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为，导致行政过错发生的，承办人负直接责任。
第十七条 承办人提出方案或者意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政过错发生的，承办人负直接责任，审核人负直接领导责任，批准人负间接领导责任。
第十八条 审核人不采纳或者改变承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错发生的，审核人负直接责任，批准人负直接领导责任。
审核人不报请批准人批准直接作出决定，导致行政过错发生的，审核人负直接责任。
第十九条 批准人不采纳或者改变承办人、审核人正确意见，导致行政过错发生的，批准人负直接责任。
未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政过错发生的，批准人负直接责任。
第二十条 领导人直接干预具体行政行为，导致行政过错发生的，该领导人负直接责任。
第二十一条 集体研究、决定，导致行政过错发生的，主要领导人负直接领导责任。
第二十二条 经过听证作出的决定，批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的，听证主持人负直接责任，批准人负直接领导责任；批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。
第二十三条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为，导致行政过错发生的，上级机关具体承办人员负直接责任，上级机关负责人负间接领导责任。
第二十四条 复议机关改变原具体行政行为，导致行政过错发生的，复议机关负责人负间接领导责任。
第二十五条 两人以上故意或者过失，导致行政过错发生的，按个人在行政过错中所起的作用确定责任。
第四章 行政过错责任追究
第二十六条 行政过错责任追究方式分为：
(一)责令作出书面检查；
(二)告诫；
(三)取消当年评优评先资格；
(四)扣发当年奖金；
(五)通报批评；
(六)暂停执法活动；
(七)调离执法岗位；
(八)给予行政处分。
以上追究方式可以单独适用或者合并适用。
第二十七条 行政过错根据情节轻重、损害后果和影响大小，分为一般过错、严重过错和特别严重过错。
(一)情节轻微，给行政相对人或者行政管理秩序造成损害，后果不大、影响较小的，属一般过错；
(二)情节严重，给行政相对人或者行政管理秩序造成损害，后果严重、影响较大的，属严重过错；
(三)情节特别严重，给行政相对人或者行政管理秩序造成损害，后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。
第二十八条 对于一般过错的直接责任者、直接领导责任者和间接领导责任者，可以单独给予或者合并给予责令作出书面检查、告诫、取消当年评优评先资格、扣发当年奖金。
第二十九条 对于严重过错，应按下列规定追究行政责任：
(一)对直接责任者，给予行政降级以下处分，合并给予通报批评、暂停执法资格、调离执法岗位；
(二)对直接领导责任者，给予行政记大过以下处分，合并给予通报批评、暂停执法资格。
(三)对间接领导责任者给予行政警告或者行政记过处分，合并给予通报批评。
第三十条 对于特别严重过错，应按下列规定追究行政责任：
(一)对直接责任者，给予行政撤职或者行政开除处分；
(二)对直接领导责任者，给予行政降级以上处分；
(三)对间接领导责任者，给予行政记大过以上处分。
第三十一条 因行政过错侵犯了自然人、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，赔偿义务机关应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定予以赔偿，并依法向行政过错责任人追偿。
第三十二条 有下列情形之一的，应当进行调查，以确定有关行为人是否应当承担行政过错责任：
(一)公民、法人和其他组织投诉、检举、控告的；
(二)使用已经废除的法律、法规、规章和规范性文件的；
(三)经行政复议，复议机关作出变更，或者撤销决定的；
(四)经行政诉讼，人民法院终审作出撤销或者部分撤销判决的；
(五)上级机关要求调查处理或者在人大、政府执法检查中，被认定为错误行为或者显失公正，要求调查处理的。
第三十三条 行政过错责任人有下列情形之一的，应当从重处理，构成犯罪的，移送司法机关处理：
(一)一年内出现两次以上应予追究行政过错责任的；
(二)干扰、阻碍调查人员对其行政过错行为进行调查的；
(三)对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；
(四)故意导致行政过错发生的。
第三十四条 行政过错责任人有下列情形之一的，可以从轻或者免予追究行政过错责任：
(一)法律、法规、规章不明确造成适用出现偏差的；
(二)因事实认定或定案后出现新的证据导致原认定的事实或案件的性质发生变化的；
(三)因行政管理相对人的过错或者不可预见、不可抗力等因素造成行政过错的；
(四)对行政过错行为主动发现并及时纠正，积极采取补救措施未造成严重后果的；
(五)其他从轻或者免予追究行政过错责任的行为。
第三十五条 法律、法规、规章对行政过错责任追究另有规定的，从其规定。
第五章 行政过错责任追究程序
第三十六条 公民、法人和其他组织可以依法对行政机关及其工作人员的行政过错行为进行投诉、检举、控告。行政机关应当自收到投诉、检举、控告之日起7个工作日内决定是否受理。有事实依据的，应当受理；没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，在作出不予受理决定的同时告知不予受理的理由。
行政机关收到的不属于本机关管辖范围内的投诉、检举、控告，应当移送有关部门处理。
第三十七条 行政机关应当自决定受理行政过错案件之日起15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的，可以延长15个工作日。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三十八条 调查处理行政过错案件实行回避制度。有关工作人员与行政过错行为或者行政过错责任人有利害关系，可能影响案件公正处理的，应当回避。
第三十九条 行政机关在做出行政过错责任追究处理决定前，应当听取行政过错责任人的陈述和申辩。
第四十条 投诉人、检举人、控告人对不予受理决定不服，或者认为不便向作出该行政行为的行政机关提出投诉、检举、控告的，可向行政监察机关提出。
行政监察机关直接办理的案件，涉及行政纪律处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
第四十一条 行政过错责任追究应当制作书面决定送达有关当事人，处理决定应当说明错误事实、处理理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。
对行政过错责任的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。
第四十二条 行政过错责任人对处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起15日内向做出处理决定的机关申请复核。其中对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
在复核期间，行政过错责任追究的处理决定不停止执行。复核中发现处理错误，应当及时纠正。
第四十三条 对行政过错责任人作出的处理决定，应当同时报送同级监察机关和组织、人事部门备案。
第六章 附 则
第四十四条 本办法所称批准人，一般指行政机关行政首长或者主管业务工作的负责人；审核人，一般指行政机关内设机构负责人；承办人，一般指具体承办行政管理事项的工作人员。依照内部管理规定或者行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，行使批准权、审核权的人员即为批准人、审核人。
第四十五条 本办法由九江市监察局负责解释。
第四十六条 本办法自公布之日起施行。九府发[2004]12号《九江市国家行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》同时废止。
《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来，司法权在“维护和监督行政机关依法行使职权”方面发挥了重要作用。但在审判实践中，行政诉讼法所规定的四种判决形式（维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决）尚不足以对具有各种不同情形的具体行政行为作出适当的判决。有些违法的行政行为是一种事实行为，对之不好适用行政诉讼法所规定的任何一种判决形式，如公务员在执行职务时对相对人的殴打、辱骂行为。有些不作为的违法具体行政行为，因时机已过，责令行政机关履行并无实际意义，也不适合法定的任何一种判决形式。由于法律规定的局限性，使法官在司法审查中陷入进退维谷的境地，于是便出现了“撤销……将某某打倒在地的行为”这样的判决。为了解决上述问题，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》的基础上，总结多年行政审判工作的经验，出台了司法解释。与《意见》相比，该《解释》的突出特点之一是正式规定了确认判决。从而使确认之诉成为一种独立的行政诉讼类型。
一、确认判决的涵义
确认判决并非行政诉讼所特有的概念，在民事诉讼中早以存在此种判决形式，“其内容仅为确认当事人之间一定的民事法律关系存在或不存在。”确认判决的实质和核心是确认某种法律关系或法律事实是否存在，而并非为当事人设定、变更或消灭权利义务。与民事诉讼不同，行政诉讼以合法性审查为原则，行政诉讼不仅确认法律事实或法律关系是否存在，更重要的是确认具体行政行为是否合法。行政确认判决是指“人民法院通过对具体行政行为的审查，确认相应行为合法或违法，如确认相应行为违法，相对人即可根据此种判决直接请求行政赔偿；如确认相应行为合法，相对人因该行为而受到的损失即应由自己承担，行政机关对此不负赔偿责任（除非法律对此有行政补偿的规定）。
确认判决是行政诉讼中应用很广的一种判决形式，它既可以作为相对人提起行政赔偿的根据，还可用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在、将来的事实是否具有效力，某种法律关系是否存在，是否合法，关系双方当事人在此种法律关系中有什么权利、义务等法律问题。行政确认判决最早出现在行政赔偿诉讼中，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）第34号规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决是应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”在对具体行政行为进行合法性审查的诉讼中，则不能作出此种判决，这种立法缺陷在很大程度上限制了法院在司法审查中发挥其应有的作用。重新颁布的司法解释，第一次全面规定了行政确认判决，标志着我国行政诉讼制度的一大进步。
二、确认判决的种类
依司法解释的规定，我国司法审查中的确认判决有三种形式：
（一）确认合法或有效的判决
确认合法或有效的判决是指人民法院经审查认为被诉具体行政行为虽然合法，但又不适宜判决维持或者驳回诉讼请求，因此作出确认其合法或有效的判决。人民法院作出此种判决必须符合以下条件：
1、被诉具体行政行为合法。被诉行为不存在主体、权限、方式、内容、形式、程序等方面的违法状况，无论在实体上还是在程序上（行政程序）都符合依法行政的要求。
2、即不适宜用维持判决也不适宜用驳回诉讼请求判决。简而言之，被诉具体行政行为合法，人民法院就应作出维持判决或者驳回当事人的诉讼请求，以体现“维护行政机关依法行使职权”的目的。但有些行政行为并不直接处分相对人的权利和义务，而只是确认客观存在的事实和法律关系。对相对人而言，这种行为即非赋权行为也非限权行为，而是一种“中性”的行为。此种行为合法，法院不适宜作出维持判决或驳回原告的诉讼请求，可以判决此种行为合法或有效。
（二）确认违法或无效的判决
确认违法或无效的判决是指人民法院经审查，认为被诉具体行政行为违法，但又不适宜作出撤消判决或履行判决，从而确认被诉具体行政行为违法或无效的判决形式。依违法形态的不同，确认违法或无效的判决又可分为下述三种类型：
1、不作为违法确认判决
被告不履行法定职责，但判决其履行已无实际意义的，人民法院可以作出不作为违法确认判决。如相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行职责，结果使相对人的权利受到侵害。此种情况下，侵害已经完成，损害已经发生，人民法院再作出履行判决已完全失去了意义，当然对此也无法适用其他的判决形式，法院只能作出确认判决。
2、无效确认判决
被诉具体行政行为依法不成立或无效的，人民法院可以作出无效确认判决。依大陆法系国家立法和理论的通说，“行政行为的无效是指行政行为因具有明显重大的瑕疵或具备法定无效情形，自始不发生法律效力的情形。”“任何利害关系人可随时主张行政行为无效，任何行政机关和法院也可随时宣告行政行为无效。”因此，与撤销之诉不同，“当事人提起确认之诉不受时效的限制，即使已经超过起诉期限，依然可以提起。”我国法律规定，撤销之诉和确认之诉均受时效的限制。
在有些国家和地区，当事人提起无效确认之诉受到一定的限制。在日本行政法上，“无效等确认诉讼，只限于在通过该处分等是否存在或其是否有效力为前提的现存法律关系的诉讼不能达到目的的情况下才能提起。例如，在农地收买处分无效的情况下，可以提起以该处分的无效为前提的农地所有权的确认或登记抹消请求诉讼，而不能直接提起请求农地收买处分的无效确认诉讼。”《联邦德国行政法院法》第68条规定：“提起确认无效之诉之前，须在一前置程序中审查行政行为的合法性或合目的性。法律有明文规定的，或属下列情况，不需要该审查：（1）行政行为是由一个联邦最高行政机关作出，或一个州最高行政机关作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。”
3、一般违法确认判决
被诉具体行政行为违法，但又不具有可撤销内容的，人民法院可以作出确认具体行政行为违法的判决，是确认判决中最常见的一种判决形式。此种判决是针对具有“不可撤销性”的行政事实侵权行为而作出的。行政事实行为是指“行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利、义务的得、丧、变更等法律后果的行为”行政事实行为即可能是合法行为，也可能是违法行为。例如，公务员在行使职权时殴打或唆使他人殴打相对人的行为。
（三）确认违法并责令补救或赔偿的判决
确认违法并责令补救或赔偿的判决是指人民法院经过审查，认为被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。这种判决在日本行政法上称为“事情判决”或“基于特别情况的驳回判决”，“法院审理的结果认定争讼中的处分是违法的，但是由于撤销（处分）将给公共利益带来严重危害，在考虑原告所蒙受的损失的程度、其损害的赔偿或防止的程度及方法以及其他一切情况的基础上，认为撤销处分或裁决不符合公共利益时，法院可以驳回请求。”“但在判决的正文中，必须宣告处分或裁决是违法的。原告对于被告当然地具有请求设置防护设施以及其他损害补偿的权利。”人民法院作出此种判决应符合下列条件：
1、被诉具体行政行为属于可撤销行为。
被诉具体行政行为是一种违法行为，具有可撤销内容，存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定职权、超越职权、滥用职权等方面的瑕疵，应予撤销。
2、撤销被诉行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失
行政行为虽然违法，但因其时间久远或行为内容已经完成，如果完全回复到行为前的状态，将会严重损害国家利益或公共利益，基于公共利益的需要，法院不能作出撤销判决。但又不能放任违法行为的存在，为了公共利益而使私人作出特别的牺牲也是不能被允许的，因此法院仍应宣告被诉行为违法，并责令行政机关采取相应的补救措施或承担赔偿责任。值得注意的是，撤消违法行为必须是将给“国家利益或公共利益带来重大损失的”，法院才能作出此种判决，如果撤销违法行为将回会给国家利益或公共利益带来一般损失，基于依法行政的需要，法院仍应作出撤销判决。
