关于印发《城市信用合作社联合社管理规定》的通知
中国人民银行
关于印发《城市信用合作社联合社管理规定》的通知
1996年6月20日，中国人民银行
人民银行各省、自治区、直辖市分行、计划单列市分行：
现将《城市信用合作社联合社管理规定》（以下简称《规定》），印发你们，请遵照执行。本通知下发前设立的城市信用合作社联合社按此《规定》进行规范。请各分行将执行中遇到的问题和建议及时向总行报告。
城市信用合作社联合社管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强对城市信用合作社联合社（以下简称联社）的管理，根据《中华人民共和国中国人民银行法》等有关法规，制定本规定。
第二条 联社是由市区内城市信用合作社（以下简称城市信用社）出资组成的金融机构，是城市信用社的联合组织，为独立的企业法人。
第三条 联社必须贯彻执行国家各项金融法律、法规、规章和方针、政策，其业务活动应以为城市信用社提供服务，促进城市信用社的发展为宗旨。
第四条 经中国人民银行授权，联社对当地城市信用社进行行业归口管理，监督和协调。
第五条 联社依法接受中国人民银行的管理、监督和稽核。
第二章 设立、变更和终止
第六条 设立联社，须经中国人民银行地（市）、省（自治区、直辖市）分行逐级审核，报中国人民银行总行审批。
第七条 联社设在地级城市，名称为“××市城市信用合作社联合社”。
联社可设一个营业部，不得设立其他分支机构。
第八条 申请设立联社，应具备以下条件：
（一）当地市区城市信用社机构数量8家以上；
（二）最低实收资本为80万元人民币，每家城市信用社出资金额不得超过10万元人民币。
（三）所有城市信用社必须与原行政挂靠单位实行人、财、物完全脱钩。
第九条 设立联社应经过筹建和开业两个阶段。
第十条 申请筹建联社，应向中国人民银行提交下列材料一式三份：
（一）筹建申请报告；
（二）筹建可行性报告；
（三）筹建方案；
（四）筹建人员名单及其简历；
（五）城市信用社与其行政挂靠单位脱钩协议；
（六）联社发起人协议书；
（七）中国人民银行要求提交的其他材料。
第十一条 筹建申请经批准后方可筹建，筹建期限为6个月。筹建期满未达到开业标准者，原批准文件自动失效。如遇特殊情况，经中国人民银行批准可适当延长期限，但最长不得超过一年。筹建期内不得从事金融业务活动。
第十二条 联社筹建就绪，应向中国人民银行提出开业申请，并提交下列资料一式三份：
（一）开业申请报告；
（二）章程草案；
（三）法定验资机构出具的验资证明；
（四）拟任法定代表人和主要负责人的名单、简历；
（五）营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施的材料；
（六）中国人民银行规定的其他文件材料。
第十三条 经批准开业的联社，由中国人民银行颁发《金融机构法人许可证》，并凭该许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。
第十四条 联社有下列变更事项的，应当经中国人民银行批准：
（一）变更注册资本金；
（二）调整业务范围；
（三）更换法定代表人及主要负责人；
（四）修改章程；
（五）变更营业地址；
（六）中国人民银行规定的其他变更事项。
第十五条 中国人民银行认为联社对城市信用社不能进行有效管理时。可责令其重组或改组理事会。
第十六条 联社有下列情形之一的，中国人民银行可令其进行歇业整顿、对其进行接管，直至缴销其《金融机构法人许可证》。
（一）经营管理不善；
（二）严重违规经营；
（三）资不抵债；
（四）法定代表人有严重经济问题；
（五）中国人民银行认定的其他问题。
第十七条 联社在城市合作银行成立之后自动终止。
第三章 组织机构
第十八条 联社实行社员制。社员是指在联社章程上签名盖章、认缴出资，并以出资额对联社承担责任的城市信用社。凡设立联社的城市，市区内城市信用社，必须参加联社，成为联社的社员。
第十九条 联社实行民主管理，社员大会是联社权力机构，由社员派出的代表组成，每个社员可选派一名代表。社员不论出资多少，都只拥有一票表决权。社员大会每年召开一次，必要时可召开临时社员大会。
第二十条 社员大会履行下列职责：
（一）听取和审议联社理事会、监事会的工作报告；
（二）审查和批准联社年度预决算方案和利润分配方案；
（三）对联社业务范围的调整作出决议；
（四）对联社注册资本的增加作出决议；
（五）选举和罢免联社理事会成员；
（六）修改联社章程；
（七）讨论并决定其他重大事项。
第二十一条 联社设理事会，理事会是社员大会闭会期间的执行机构。其成员由社员大会选举和罢免。理事会成员中非社员理事不得超过理事会成员的20％。
理事任期三年，可连选连任。
第二十二条 理事会履行下列职责：
（一）召集和主持社员大会，向社员大会报告工作；
（二）组织实施社员大会决议；
（三）协调社员之间的关系；
（四）听取和审查联社主任的工作报告；
（五）审定联社的经营方针、年度业务经营计划；
（六）制定联社的年度财务预、决算方案；
（七）决定联社内部管理机构的设置；
（八）聘任和解聘联社主任、副主任及联社其他高级管理人员；
（九）制定联社基本管理制度。
第二十三条 理事会会议每半年召开一次，由理事长召集并主持。理事长因特殊原因不能召集、主持时，可委托副理事长或其他理事召集、主持。遇有特殊情况时，可召开临时会议。
第二十四条 理事会会议须有全体理事的三分之二以上出席时，才能召开，会议决议须经参加会议的全体理事中半数以上同意方为有效。
联社社员少于15（含15）家的，理事会和社员大会可以合二为一。
第二十五条 联社设监事会。监事会为联社的内部监督机构，监事会由联社社员代表、联社职工代表等组成。
联社社员少于10家的，可以设一至二名监事。
联社理事、联社主任、副主任及联社主要财务、会计人员不得担任联社监事。
第二十六条 监事会或者监事行使下列职权：
（一）监督检查联社财务；
（二）对联社理事、联社主任履行职务时违反法律、法规、规章或者联社章程的行为进行监督；
（三）维护社员和职工的合法权益；
（四）列席理事会会议，对理事会决议提出询问、质询；
（五）建议召开临时社员大会；
（六）章程规定的其他职权。
第二十七条 理事会成员资格：
（一）年龄65周岁以下；
（二）从事过5年以上经营管理工作；
（三）没有犯罪记录。
第二十八条 监事会成员资格：
（一）年龄65周岁以下；
（二）具有会计师、经济师、审计师以上职称；
（三）没有犯罪记录。
第二十九条 联社实行理事会领导下的主任负责制。联社主任为联社的法定代表人。
第三十条 联社主要负责人任职前须经中国人民银行进行资格审查。
第四章 职 责
第三十一条 经中国人民银行授权，联社具有管理职能，是以管理为主的管理经营型金融机构。其具体职责如下：
（一）拟定行业自律制度；
（二）协调社员之间的关系；
（三）向中国人民银行反映城市信用社的要求。
（四）负责行业性的职工技术培训、年度评比工作；
（五）统一组织城市信用社职工的录用、教育；
（六）组织有关城市信用社信息和经验交流；
（七）统一负责印制城市信用社帐表、凭证；
（八）对城市信用社主任任职资格及变更事项进行初审；
（九）综合汇总城市信用社的会计、统计报表和财务报表，定期上报人民银行；
（十）督促城市信用社加强安全保卫工作；
（十一）对城市信用社大额贷款、重大财务支出进行监督管理；
（十二）中国人民银行授权的其他管理工作。
第五章 业务及管理
第三十二条 联社营业部可经营下列业务：
（一）办理城市集体企业、私营企业和个体工商户的存款、贷款和结算业务；
（二）组织管理城市信用社的联合贷款；
（三）组织城市信用社之间的资金调剂；
（四）办理城市信用社的结算业务；
（五）办理经中国人民银行批准的其他金融业务。
第三十三条 联社营业部的经营实行资产负债比例管理。
第三十四条 联社在当地人民银行开户，并按规定缴存存款准备金和提取呆帐准备金。
第三十五条 联社执行中国人民银行制定的利率政策。
第三十六条 联社应按规定向中国人民银行报送信贷、现金计划执行情况，报送会计报表、统计报表、财务报告及中国人民银行要求报送的其他统计资料和会计资料。联社对所报报表、资料的真实性、准确性负责。
第三十七条 联社的财务管理和工资福利待遇，比照当地城市信用社办理。
第六章 罚 则
第三十八条 联社违反本规定第二章的规定，具有下列行为之一的，中国人民银行可对其进行处罚。
（一）未经批准擅自设立联社分支机构或无中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》经营金融业务的；
（二）向中国人民银行报送虚假文件、资料的；
（三）擅自变更本规定第十四条规定的内容之一的。
中国人民银行可视情节采取下列措施予以处罚：
（一）责令其限期纠正；
（二）没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；
（三）没有违法所得的，处以一万元以上三十万元以下罚款；
（四）撤销其分支机构。
第三十九条 联社违反本规定第三十二条规定的，中国人民银行可视情节采取下列措施予以处罚：
（一）责令其停止违法行为；
（二）没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；
（三）没有违法所得的，处以十万元以上五十万元以下罚款；
（四）吊销其《金融机构法人许可证》。
第四十条 联社违反本规定第三十三条、第三十四条、第三十五条规定的，中国人民银行可视情节采取下列措施予以处罚：
（一）责令其限期纠正；
（二）没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；
（三）没有违法所得的，处以一万元以上三十万以下罚款。
第四十一条 联社不按规定向中国人民银行报送有关文件、资料的，或者报送的资料不真实的，中国人民银行可视情节采取下列措施予以处罚：
（一）责令改正；
（二）处以一万元以上十万元以下罚款。
第四十二条 联社未能履行其职责，对城市信用社管理不善的，中国人民银行可以建议社员大会将联社主任罢免或建议理事会将联社主任解聘，必要时，中国人民银行可终止联社主任的任职资格，直至责令联社重组或改组理事会。
第四十三条 对联社其他违法、违规事项的处罚，参照《中华人民共和国商业银行法》执行。
第四十四条 本规定规定的行政处罚，由中国人民银行决定并执行。当事人对处罚决定不服的，可以依法申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。逾期不申请复议和起诉，又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关强制执行或者申请人民法院强制执行。
复议期间和人民法院审理期间，原处罚决定不终止执行。
第七章 附 则
第四十五条 本规定由中国人民银行制定、解释、修改和补充。
第四十六条 本规定自印发之日起施行。
法治与人治的较量
> --兼论德治
> 内容提要：长期以来，人们总觉得法治是最好的治理方式，而将人治、德治避而不提。最近，江泽民同志提出的依法治国与以德治国相结合的新主张，从而使人治、法治、德治三者之间的关系如何处理，成为理论界和实务界急需解决的一个问题。本文试图从人治与法治之争着手，在理清了二者的关系之后，再讨论德治，以期获取解决这一问题的一条捷径。全文共分五个部分，第一部分是导论，由抗击非典斗争引出对法治优越论的置疑，并联系江泽民的法治德治相结合的新主张，提出法治存有不足，人治法治各有所长，应从历史角度加以审视；第二至四部分是正文，分别探讨中西方古代、中世纪及近代、现代这三个不同的历史时期人治法治的理论与实践，主要介绍了古希腊和中国先秦时期、罗马帝国和中国封建社会、中世纪及近代西方、近代中国、前苏联和新中国这几大块的人治、法治之争。第五部分是结论，先总结前面的内容，提出人治与法治是可以结合的，并由此对江泽民同志提出的依法治国与以德治国相结合的新主张作深入分析，主张德治与法治并无太大关系，德治是人治的主要表现形式。
> 主题词：法治 人治 德治
>
> Abstact：
> For a long time, people always think that it is the best administration way to under the rule of law, and rule by men 、the rule of virtue be avoided without mentioning. Recently,Comrade Jiang Zemin put forward new opinion that running the country according to law and running the country with morality be combined together, making how relation of three deal with rule of men, rule of law, rule of virtue become a problem badly in need of solution of theory circle and practice circle . This article attempt to set about from the battle between rule of men and rule of law , after clarfy the relation of two,it is discussed the rule of virtue , in the hope of obtain a shortcut to solve this problem.The article divide into five parts altogether, the first part is the introduction, it is quoted from the struggle against SARS that there was an doubt of the theory of rule of law is superior, Getting in touch with the new opinion that rule of law and rule of virtue be combined together proposed by Jiang Zemin , it is proposed that rule of law having deficiency, rule of men and rule of law have their own strong points each , should be examined from the historical angle closely;Arrange from the Second to the fourth part is the maintext,it is probed into the theory and practice under rule of law and rule of men in Chinese and Western side in three different historical periods (ancient times, Middle Ages, modern times) separately , Introduced the battle between rule of men and rule of law in ancient Greece and period forward to Qin, Rome empire and Chinese feudal society, Middle Ages and modern West, modern China, the former Soviet Union, New China.The fifth part is the conclusion, it is summarized above content firstly , proposed that rule of men and rule of law be combined, and therefore make a deep analysis on the new opinion that running the country according to law and running the country with morality be combined together proposed by Comrade Jiang Zemin ,and put forward that rule of virtue and rule by law have no big relation , rule of virtue is the main form of expression by rule of men.
> Keyword:rule of men rule of law rule of virtue
> 目录
> 一）导论
> 二）古代中西方有关人治与法治的探讨
> 1.理论
> 1）古希腊的人治论与法治论 2）中国先秦百家对人治与法治的论述
> 2.实践
> 1）罗马帝国 2）中国封建社会
> 三）中世纪及近代中西方有关人治与法治的探讨
> 1.理论
> 1）中世纪托马斯等人的思想 2）启蒙运动时的思想
> 2.实践
> 1）专制主义与资产阶级大革命 2）启蒙运动对近代中国的影响
> 四）新中国与前苏联有关人治与法治的探讨
> 1.理论
> 1）维辛斯基等人的思想 2）中国的人治法治大讨论
> 2.实践
> 1）前苏联的法治之路 2）新中国的法治之路
> 五）结论
> 一）导论
> 人治与法治谁优谁劣，向来存在争论。主张人治的人说，人与人不同，有一部分人因为得到了上天的授权，或者因为本身的杰出素质而取得管理另一部分人的权力；主张法治的人说，世上从来就没有什么大彻大悟者能永远不犯错误地引领人们永远沿着正确的方向行走。在人治者眼里，法律是智者调度别人的工具，是统治者手持的利器；而法治论者则告诉人们，法律本身就是政治，它自己就代表着公平、正义、平等和自由，它要求一切人都平等地臣服于自己。
> 从表面上看，法治似乎博得了人民的普遍认同，但人治却从来就没有消失过。在抗击非典的斗争中，这两种治理模式都发挥了应有的作用。人治通过动员社会、任免官吏、立军令状、隔离观察等方式控制疫情，法治则通过对现有法规作出及时的修改、补充、解释消除隐患。人治与法治好比两个势均力敌的拳击手，谁也没办法轻易打倒对方。它们之间的斗争并没有结束。新千年，江泽民同志在全国宣传部长会议上作重要讲话，提出依法治国与以德治国相结合的新主张，这一主张被写入党的十六大报告。在理论界，法治论的统治地位受到置疑，德治、人治、法治三者之间的关系如何处理，开始困扰着人们的心灵。
> 本文试图从法治取代人治的历史进程入手，以自己不成熟的见解，澄清一些理论上的悬案，回答以上问题。在介绍若干人治论和法治论方面的专家学说和社会实践的同时，笔者也想指出人治与法治两种模式各自存在的利与弊，让读者看清依法治国与以德治国相结合的治国方略的确立是来之不易的。
> 二）古代西方有关人治与法治的探讨
> 1)古希腊的人治与法治论
> 古希腊是西方文明的发祥地。法学界认为那儿也是现代法治精神的摇篮。很多人一提到希腊，就联想到亚里士多德的“法治”主张和雅典宪法。如果我们仔细审查那段历史，不难发现当时也存在人治与法治之争。
> 自梭伦变法之后，希腊趋向法治。但诸如雅典三十寡头政治的僭主现象，在当时各城邦还是时有发生。在古希腊的学术界，关于人治法治的争论主要表现为尊重法律与尊重智慧，法律统治与智慧统治的相互关系极其优劣良莠问题。
> “七贤”之一的毕达库斯是西方历史上第一个崇尚法治的学者。他建议将最高治权（主权）寄托于“法律”，因为治权者寄托于任何“个人”，都难免感情的影响，“这就怎么也不能成为良好的政制”。因此“人治不如法治”。朴素唯物主义者赫拉克利特也赞同法治，他倡导城邦法律，要求“人民应当为法律而战斗，就象为自己的城垣而战斗一样。“智者学派中的普罗泰戈拉同样主张保卫法律，但他又主张保卫风俗和传统道德，这可以看作是人治法治结合论的萌芽。古代原子论者德谟克里特明确提出法治与人治相结合的主张。他既告戒人们要遵守法律，又认为”优秀的人本性命定了来发号施令的。“所以”尊敬法律，官长和最贤明的人是适宜的。“另一智者希庇亚则称法律是统治人类的暴君，这可以说是法律虚无主义的最早代表。
> 到了古希腊的苏格拉底、柏拉图和亚里士多德师生时代，上述思想被继承并加以发挥。苏格拉底认为“美德即知识“，因此统治者应该是有知识的治国之才。他把统治者比作老练的航海专家，而被统治的人民则相当于船的所有者及船上的一切其他人，他们都要服从于这个有知识的行家。他视帝王之术为最尊贵的才能，最高贵的才艺。其人治的一面展露的淋漓尽致，但他也重视法律，认为僭主政体不依法而统治者的意志。他还指示人们前往“只需服从法律的城邦”去。为了捍卫雅典城邦法律的尊严，履行其认为应该履行的服从法律的义务，他宁愿接受不公的死刑判决也不越狱偷生。（1）从这一点看，苏氏的法治重于人治。作为苏氏学生的柏拉图，他受埃及等级制及好友“明君”阿启泰，狄翁的影响，在早期作品《理想国》中勾勒了一个由“哲学王”统治的理想社会，并表示出对法律的不信任，认为“不停的制定和修改法律--来杜绝商业及其他方面的弊端”，无异于“在砍九头蛇的脑袋”。“在哲学家成为城邦的统治者之前，无论城邦还是公民个人都不能再子终止邪恶，我们用理论想象出来的制度也不能实现......”到了晚年，由于现实经历的打击（主要是身陷囹圄和好友狄翁被害），其思想自《政治家》落笔时就从人治转向法治。到《法律篇》时，他开始认识到“人们必须为他们自己制定的法律并在生活中遵循他们，否则他们会无异于最野蛮的野兽”。但他仍觉得好的独裁者与出色的立法者相结合是最完美的，“法律和规则”只能作为“知识”的“第二种替代物”。人治在柏氏心目中还是重于法治的。可他的得意门生却不赞同这种思想。亚里士多德从柏氏的法治理论入手，将其第二套治国方案加以吸收，提出了法律主治的思想。在《尼可马科伦理学》中，他提出“我们许可的不是人的统治，而是法律的统治“。在《政治学》中他进一步主张“法治应当优于人治”。他对这一命题加以论证后，又对法治的双重意义加以诠释：“对已成立的法律普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”但亚氏在承认“法律是优良的统治者”的同时，并没抹杀人们尤其是政治家的智慧，认为“如果既是贤良政治，那就不会乱法”。他觉得有才德的人执政并由人民监督其依法治理的政体是最理想的。在这一点上，他与柏氏存在相通之处。
> 二）中国先秦百家对人治与法治的论述
> 在中国先秦时期，思想界一度形成百家争鸣的局面。再此，笔者打算从儒、法、墨、道四家入手，对中国历史上这四个影响颇大的学派关于人治与法治的论述进行分析。重点在儒家与法家。
> 人们通常认为儒家主张人治，而法家主张法治。在笔者看来，并非完全如此。先从儒家说起，孔子一向被认为是一个人治论者。他曾说：周文王、武王关于治理国家的方针政策和业绩，都记载在书本上。现在的问题是有没有能够执行文武之道的人，有了这样的人，国家就能治理好，没有这样的人，国家就治理不好。所以，他的结论是：“为政在人。”他还认为“政”、“刑”的效果有限，只有“德”、“礼”才能从根本上解决问题。因而很多人以此就认为孔子崇尚人治，反对法治。但我们也不应忘了，孔子还说过：“礼乐不兴，则刑罚不中，刑罚不中，则民无所措手足”。（《论语.子路》），他并不是根本不要法与刑。孟子也被大众视为人治论的代表。人们经常引用他的一句话：“劳心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人”。（《孟子·滕文公上》），并以此论证他是拥护君主专制的人治政体。但他所谓的“惟仁者宜在高位”是建立在“徒善不足以为政；徒法不能以自行”的理论基础之上的。因而他实际上是一个贤人与良法并重的思想家。荀子是儒家集成大者，他一反孔孟的“人性本善”，提出了性恶论，但由于他提出国家的治乱决定于有没有贤人当政，而不在有无良好的法律，因此也被人们视为人治思想家。如果我们仔细研读他的文章，就会发现他在发挥人的作用的同时，也充分估计了法对国家统治者的重要。如”法者，治之端也”；只要具备法治、佐贤、民愿、俗善四个条件就可以称王。他从法治和人治相辅相成的观点出发，着重阐述了人本思想，“君子者法之原也”，“君子者治之原也。”（《荀子.君道》）“有良法而乱者有之矣，有君子而乱者，自古及今未曾闻也。”（《荀子.王制》）再看法家，法家相信人性本恶并以此构建其法治理论。管仲在中国历史上首次为法治、人治下定义：“以法役人谓之法治，以人役人谓之人治”，并认为“先王之治国也，不淫意于法之外，不为虑于法之内也。动之非法者，所以禁止而外私也，威不两错，政不二门，以法治国，则举措而已”。（《管子.明法解》）“上不行法，则民不从”。（《管子.法法》）“法律政令昔，吏民之规矩绳墨”。《管子.七臣七君》认为法律不光只管老百姓。基于这些言论，故有人视之为世界法治之鼻祖。（2）管仲一区区齐国之祖，真能称得上这一雅号吗？笔者认为不是，管仲也说过：“夫生于法者君也，守法者臣也，法于法者民也。”（《管子.任法》）可见，法律只是君主用来实现“人治”国的一个手段。法家的后期代表，其法治思想远远逊色于管仲。但人们仍以商鞅、韩非为例，认为法家主张的是法治。商鞅的确曾劝告国君要“不贵义而贵法”，“任法而治”，但他也并不根本不要礼与德，他说：“法者所以爱民也，礼者所以便事也。是以圣人苟可以强国，不法其故，苟可以利民，不循其私”（《商君书.更法》）。韩非曾提出一系列“法治”口号，如“以法为本”，“明法者强，慢法者弱”，“不务德而务法”，“明主治吏不治民”，“上法而不上贤”。（《韩非子.忠孝》）但他和商鞅一样，都难以摆脱管仲法律工具论的影响。商鞅认为“法者，国之权衡也”（《商君书.修权》），韩非则将“法”视为“帝之具”。（《韩非子.定法》）由此可见，儒家重人治，也不忽视法治；法家重法治，也不轻人治。
> 以下，我想简单介绍一下墨家和道家。墨子提倡“尚贤”、“尚同”，“尚贤”就是推崇贤人之治，这里的贤才不仅要具备孔子要求的“德”，还要拥有墨子补充的“才能”，也就是要德才兼备。“尚同”就是要求政治上和思想上的统一，这反映了战国时期的手工艺人、小生产者渴望天下一统的迫切愿望。墨子的这两项主张都是基于性恶论而产生的。表面上看，他的思想不被统治者接受，实践却贯彻了他的意图。而道家的创始人老子则提出“法令滋彰，盗贼多有。”庄子又提出：“殚尽天下之圣法，而民始可与议论”。人们通常将此视为法律虚无论，实则不然。（3）老庄主张的“道”代替了“法”，而“道”只有通过人才能修成，因此也是一种人治。自此，我们可以说，中国古代思想中人治成份比重很大。
> 2，实践
> 一）罗马帝国
> 古希腊人关于人治与法治的理论很快就被征服他们的罗马人所接受。公元前510年，罗马进入共和国时代。在共和国初期，罗马存在一个问题，就是执政官的权力太大。因此，前462年，护民官阿尔萨要求制定限制执政官治权的成文法，并建议成立一个五人委员会为拟定法律作准备。前454年，罗马共和国派三人考察组前往希腊考察，研究梭论法制和收集其他资料。考察组三年后回国，罗马即于前450年创立了十二铜表法。罗马自此进入法治社会。但罗马人的法律制度，只是形式上的“法治”。法律只保护奴隶主，唯有他们才是有充分权力的公民。奴隶主享有一切权利，而奴隶按法律规定却是一种物品，对他不仅可以随便使用暴力，就是把他杀死也不算犯罪。罗马共和国最著名的法学家、柏拉图法治思想的优秀继承人西塞罗留给后人一句名言：“执政官是说话的法律，而法律是不说话的执政官”。他的本意是提高法律的地位，可由于此语的模棱两可，人们在实践中却把其误解为只要执政官是合法的，那么他就可以为所欲为。
> 因此，不论是共和国的十二铜表法还是西塞罗等政治家为建立平衡政体所作的努力都没有防止罗马共和国的瓦解和帝国的兴起。公元前43年，西塞罗因反对三巨头之一的安东尼而被推上刑场，一个时代结束了。前27年，屋大维开创了帝国的历史。形式上的法治也被彻底的人治所代替了。在屋大维死后的270年内，人治政体下的贤明君主，数得上名字得只有纳瓦尔，图拉真，安东尼比阿，马克.奥勒留等几位。其余的都是有名的暴君。暴君卡里古拉曾当着众人的面说：“记住，我有权对任何人采取任何行动”。在一次丰盛的宴会上，他对谄媚的问他为何哈哈大笑的两位执政官说：“因为只要我一点头，你们两人的喉咙就能就割断！”尼禄比前者有过之而无不及。特拉塞亚受到了惩罚，因为尼禄觉得他长相阴沉，像一个教师爷。
> 值得一提的是，帝国时代的君主们都以被人们称为“恺撒”而引以为荣。共和国末期的恺撒大帝历来被人们视为是一名贤君，可这主要是基于他的战功显赫，他的擅断政治也丝毫不亚于帝国时代的上述暴君。恺撒曾公开发表言论：“现在人们跟我讲话应当更慎重周到点，应当把我的话视为法律”。他经常引用欧里庇得斯的一句话：“如果人必须做坏事，那么为了王权而做坏事是最好的。”一次，面包师端给客人的面包和端给主人的不同，他竟给面包师戴上脚镣。这一形象，成为帝政暴君效仿的对象。
> 帝国时代的法学，由于统治者利益的需要，往往是屈从于政治的。卡里古拉一心想废除法学家的研究工作。他经常恐吓说，老天作证，他要留心不让法学家的任何解释违背他的意志。一位双目失明的法学家因其家谱中保存着恺撒的谋杀者卡里乌斯的肖像而被尼禄判为有罪。法学家彭波尼提出设立君主，就应该赋予他一项权力，即他制定的东西均需遵守。盖尤斯也指出：“君主谕令.......具有法律的效力，因为皇帝本人根据法律获得治权。”这里，他所说的法律是《王权法》。乌尔比安也相信罗马人民通过该法赋予皇帝最高的权力。他主张”国王不受制于法律“、“皇帝的决定具有法律的效力”。帕比尼安以前拥护君主专制的立场，在212年塞维鲁的两位皇子的争权斗争中，他转而反对皇子卡拉卡拉暗杀其兄弟，并拒绝为卡拉卡拉的可耻行为作辩护，结果被其处死，成为政治斗争中的牺牲品。
> 直到帝国时代结束，罗马才恢复了一些法治气息。在查士丁尼《法典》中，曾记载了之前的帝国时代末期，罗马皇帝狄奥多西和瓦伦廷二帝告诉地方长官沃伦修斯说：“统治者应受到法律的约束，这是一个应享有至高无上权威的说法：因为，甚至我们的权威也取决于法律。而且，事实上，权力应服从于法律对政府而言是最重要的”。这可能是罗马帝国的皇帝们要求法治的唯一记载。
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> 2）中国封建社会
