关于印发《江西省电子政务建设项目管理暂行办法》的通知
江西省卫生厅
关于印发《江西省电子政务建设项目管理暂行办法》的通知
赣发改高技字[2007]1334号
各设区市发展改革委、省直各部门：
为规范我省电子政务建设项目管理，实现资源共享，提高投资效益，根据国家投资体制改革决定精神和《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》的要求，我委研究制定了《江西省电子政务建设项目管理暂行办法》，该办法已经省信息化工作领导小组第六次会议审议通过。现印发施行。
附件：江西省电子政务建设项目管理暂行办法
二○○七年十月十五日
附件：
江西省电子政务建设项目管理暂行办法
第一条 为加强我省电子政务建设项目的管理，保证建设质量，实现资源共享，避免重复建设，提高投资效益，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称电子政务建设项目指面向政务管理服务的电子政务网络及业务应用、数据库、安全保障等系统的新建、扩建、改建工程。
第三条 全省各级政府部门及其下属各单位全部或部分使用政府资金建设的电子政务项目，适用本办法。
使用政府资金建设的大型基建项目中包含的电子政务子项目也适用本办法。
第四条 省发改委负责全省电子政务项目的规划、省级或跨区域电子政务项目立项审批，组织全省重点电子政务项目的实施。各市县（区）发改委负责本区域内电子政务项目立项审批。
第五条 电子政务建设遵循“统一规划、统一标准、统一网络、统筹协调、资源共享、保障安全”的原则，做到规范有序推进。各地各部门要依托省政务信息网络平台开展业务应用系统建设，未经批准不得分散建设广域物理网络。
第六条 电子政务建设项目必须按照基本建设程序报批。各部门、各市县根据全省信息化发展规划，结合本部门、本地区实际，提出电子政务建设项目，由项目建设单位编制项目建议书（编制要求附后），报同级发改委。同级发改委按规定程序和审批权限对项目建议书进行审批或初审后报上级发改委审批。总投资在500万元以下的项目或国家已统一立项的全国性电子政务项目，直接报批可行性研究报告。
第七条 项目建议书批准后，项目单位委托有相应资质的机构编制项目可行性研究报告（编制要求附后）或建设方案，报同级发改委。同级发改委按有关规定进行审批或初审后报上级发改委审批，并将批准文件抄送相关单位。
第八条 电子政务建设项目在审批和实施过程中，遇到重大问题，由发改委和项目单位向信息化领导小组报告，请求协调解决。
第九条 电子政务建设项目实行建设单位领导负责制。项目建设单位主管领导对项目实施进度、建设质量及资金管理等工作总负责。项目建设单位应确定项目实施机构和项目责任人，并建立健全项目管理制度。
第十条 电子政务项目实施应按照《招标投标法》和我省有关规定，通过公开招标或政府采购的方式确定承建单位和主要设备、软件和服务等，在同等条件下，优先采购具有自主知识产权的国产产品。项目承建单位应具有相应资质和能力。
第十一条 项目建设单位应与承建单位签订电子政务建设项目合同，合同应包括建设要求、功能要求、工程标准规范，设备型号、数量、配置与价格，设备到货和安装调试时间、软件要求、工程进度要求、测试方法、验收要求、培训计划、付款方式、技术文档要求、保修和售后服务、违约责任等内容。
第十二条 电子政务建设项目实行信息工程监理制度。监理费用须纳入电子政务建设项目预算，监理服务应按照有关规定进行招标确定，监理单位须具有相应资质。
第十三条 项目建设单位应严格按照批准的建设内容和规模组织实施。项目建设单位变更项目主要建设内容或调整投资概算超过百分之十的，应报发改委审核。
第十四条 项目完工后，项目建设单位应组织监理单位按照国家有关规定对项目进行初步验收，初步验收合格的项目投入试运行，未验收或验收不合格的项目不得投入运行。
第十五条 项目试运行后，项目建设单位可委托专业机构对项目进行质量和安全检测，检测通过后，项目建设单位组织项目验收，并报发改委备案，发改委会同有关部门对项目验收进行监督。面向全省跨部门的电子政务网络或应用系统，由省发改委组织相关部门对项目进行竣工验收。
第十六条 电子政务项目建成后的运行管理实行项目建设单位负责制。项目建设单位应确定项目运行机构，制定和完善相应的管理制度，加强日常运行和维护管理，并落实运行维护费用。鼓励专业服务机构参与电子政务项目的运行和维护。
第十七条 涉及国家秘密和国家有专门规定的电子政务建设项目，按相关规定办理。
第十八条 本办法由省发改委负责解释。
第十九条 本办法自印发之日起施行。
电子政务建设项目可行性研究报告（建议书）
编制要求
（带*号的内容建议书不作要求）
第一章 项目概述
1、 项目名称
2、 项目建设单位及负责人、项目负责人
3、 编制单位
4、 编制依据
5、 项目建设目标、规模、内容、建设期
6、 项目总投资及资金来源
7、 经济与社会效益*
8、 相对项目建议书批复的调整情况*
9、 主要结论与建议
第二章 项目建设单位概况
1、项目建设单位与职能
2、项目实施机构与职责
第三章 项目建设的必要性
1、项目提出的背景和依据
2、业务功能、业务流程、业务量、信息量等分析与预测*
3、信息系统装备和应用现状及存在主要问题和差距
4、项目建设的意义和必要性
第四章 总体建设方案
1、建设原则和策略
2、总体目标与分期目标
3、总体建设任务与分期建设内容
4、总体设计方案
第五章 本期项目建设方案
1、本期项目建设目标、规模与内容
2、标准规范建设内容
3、信息资源规划和数据库建设方案
4、应用支撑平台和应用系统建设方案
5、数据处理和存储系统建设方案
6、终端系统建设方案
7、网络系统建设方案
8、安全系统建设方案
9、备份系统建设方案
10、运行维护系统建设方案
11、其它系统建设方案
12、主要软硬件选型原则和详细软硬件配置清单
13、机房及配套工程建设方案
14、建设方案相对项目建议书批复变更调整情况的说明*
第六章 项目招标方案*
1、招标范围*
2、招标方式*
3、招标组织形式*
第七章 环保、消防、职业安全和卫生*
1、环境影响分析*
2、环保措施及方案*
3、消防措施*
4、职业安全和卫生措施*
第八章 节能分析*
1、用能标准及节能设计规范*
2、项目能源消耗种类和数量分析*
3、项目所在地能源供应状况分析*
4、能耗指标*
5、节能措施和节能效果分析等内容*
第九章 项目组织机构和人员培训
1、领导和管理机构
2、项目实施机构
3、运行维护机构
4、技术力量和人员配置
5、人员培训方案
第十章 项目实施进度
1、项目建设期
2、实施进度计划*
第十一章 投资估算和资金来源
1、投资估算的有关说明
2、项目总投资估算
3、资金来源与落实情况
4、资金使用计划*
5、项目运行维护经费估算*
第十二章 效益与评价指标分析
1、经济效益分析
2、社会效益分析
3、项目评价指标分析*
第十三章 项目风险与风险管理*
1、风险识别和分析
2、风险对策和管理
非正式行政法渊源的效力适用规则研究
姚仁安 付士平
同两大法系的世界各国一样，中国行政法渊源也十分繁杂。如果我们用控权理论来审视行政法渊源，就会发现并不是所有与行政有关的规范性依据都是行政法的正式渊源，其中存在为数众多，非常庞杂的非正式行政法渊源。加强对非正式行政法渊源价值构成及其效力与适用规则的研究，对有效控制和监督行政权力、构筑和完善行政审判的法律适用规则具有重要意义。
一、非正式行政法渊源的内涵和结构
“法律渊源”语出罗马法Fontesjuris[1]，原意为法律的源泉，即法源，指法律的内容导源于何处。这是“法律渊源”的实质内涵。但我国法学界几乎都是在形式意义上使用“法律渊源”这一概念，认为法律渊源是根据法律效力的来源不同而形成的[2]、由不同国家机关制定和认可的、具有不同法律效力和法律地位的各种类别的规范性法律文件的总称，包括正式渊源和非正式渊源两类。
美国学者博登海默认为，正式渊源是可以从体现了官方法律文件中的明确条文形式中得到的渊源。非正式渊源指尚未在正式法律文件中得到权威性的和至少是明文的阐述与体现的那些具有法律意义的资料和考虑，包括“正义标准”、“推理和思考事物本质的原则”、“个别衡平法”、“公共政策”、“道德信念”、“社会倾向”以及“习惯法”[3]。
我国学者一般认为，正式渊源通常又称直接渊源，指国家制定的具有不同效力的成文法律，包括宪法、法律、行政法规、地方法规、自治法规以及规章等。非正式渊源通常又称间接渊源，指经国家认可的，由国家赋予其法律效力的规范性文件，包括公 共政策、法律原理、判例等 [4]。我国也有学者将行政和地方规章纳入非正式行政法渊源的范畴进行讨论，理由是我国行政诉讼法第五十三条规定，人民法院对规章享有间接审查权 [5]。笔者认为，从我国传统行政法理论和立法实践来看，将规章纳入非正式行政法渊源是值得商榷的。首先，我国立法法已把规章作为正式的行政法渊源之一进行了规范；其次，我国行政诉讼法虽赋予人民法院对规章的间接审查权，但这并不是区分正式和非正式行政法渊源的标准和条件。在具体法律法规的选择和适用问题上，人民法院对法律法规同样享有选择权，有权适用此法，而不是用彼法；有权取上位法，舍下位法。且我国宪法和相关法律也已明确赋予国务院各部委以及省级人民政府、省会城市人民政府、较大的市人民政府、经济特区人民政府享有规章的制定权。因此，规章不应属非正式行政法渊源。判断正式与非正式行政法渊源的标准和条件，是看某一具体行政法渊源的制定、发布是否符合立法法规定的正式立法程序。法律法规和规章均应属正式的行政法渊源。国家和地方各级权力机关及其行政机关，依照宪法和组织法的规定，于立法程序之外，发布的调整行政关系的决定、命令、指示等规范性文件，均属非正式行政法渊源的范畴。其主要包括以下五类：
（一）全国人大除根据《宪法》62条、63条行使修改宪法、监督宪法实施、制定和修改刑事、民事、国家机构及其他基本法律立法权外，制定和发布的调整行政关系的其他规范性文件；（二）全国人大常委会除根据《宪法》67条行使解释宪法和法律，监督宪法实施，制定和修改其他法律等立法权外，制定和发布的调整行政关系的其他规范性文件；（三）国务院依照《宪法》89条于制定发布行政法规、缔结条约之外，发布的调整行政关系的决定、命令等规范性文件；（四）地方各级权力机关和行政机关于制定发布地方法规和规章外，发布的调整行政关系的其他规范性文件；（五）以不成文法形式存在的行政习惯、判例、法律原理。
从以上分析可以看出，非正式行政法渊源具有如下法律特征：
（一）它主要是由各种非制定法构成，内容十分庞杂，是各种制定法的协调和补充；（二）非正式行政法渊源的发布主体，既包括国家各级权力机关，也包括各级党政机关，还有各种社会团体、行业管理协会；（三）非正式行政法渊源依其发布主体不同，存在高低不同的效力位阶。
二、非正式行政法渊源的价值构成探析
法的价值是其作为客体对于主体人和社会需求的满足。研究非正式行政法渊源的价值，是认识和把握非正式行政法渊源内在本质，充分发挥其法律功能，准确适用于司法审查的需要。同时，行政法包括非正式行政法渊源，为不同的价值准则设定了不同的法律地位和不同的实现方式及过程。研究正式的、非正式的行政法渊源的价值，可以减少价值冲突，使多种价值准则得以并存，从而为司法审查中非正式行政法渊源的选择适用，提供一个更为准确、鲜明的参照物。非正式行政法渊源的价值主要由正义价值、秩序价值、效益价值、自由价值所构成。
[正义价值] 正义是一个极富有生命力的概念，从中西方传统正义论到现代法律正义论，它一直随社会的发展而不断地变化着。正义不是法的产物，而是法的理念、精神和追求。严格地讲，法的秩序、效益、自由等一切价值都是建立在正义价值之上。没有正义，法的其它一切价值都是不存在的。非正式行政法渊源的正义价值主要体现在：第一，使正义得到更为普遍的认同；第二，作为法律保障正义实现的补充。这种保障上的补充，又是通过实体正义和程序正义两个途径来实现社会正义的保障的。一个缺乏正义的社会必将是一个舞弊的社会、黑暗的社会和动荡的社会。非正式行政法渊源是谋求和保护社会正义最基本的手段和途径之一。
[秩序价值] 秩序是自然和社会存在的基础，是自然和人类社会发展的条件。其既包括自然界按自然法则形成的自然秩序，又包括人类社会中由社会规范调控所形成的社会秩序。社会规范不仅包括正式的行政法渊源，也包括非正式的行政法渊源。正式行政法渊源的缺陷、暇疵和冲突，为非正式行政法渊源提供了调控社会秩序的空间。秩序价值虽不是非正式行政法渊源的核心价值，但却是实现非正式行政法渊源正义价值、效益价值和自由价值最基础的价值成份。作为正式行政法渊源的协调与补充，非正式行政法渊源的秩序价值主要表现在三个方面：第一，通过进一步明确和规范行政主体的职能、调整统治阶级内部局部利益冲突，防止行政权力空缺或重叠，建立合理的、有规则的行政职能系统；第二，合理有序配置行政法律关系主体在行政实体法和程序法上的权利与义务，保障行政法律关系秩序；第三，强化对市场主体和各种市场关系的调整与保护，最大限度的优化配置各经济要素，稳定和协调市场结构、生产结构、流通结构、消费结构的相对平衡有序。
[效益价值] 效益是产出减去投入后的结果。非正式行政法渊源的效益价值，集中反映在对自然资源和社会资源的有效利用与分配上。自然资源一般具有不可再生性。加强对土地、矿藏、森林等自然资源的保护和对政策、信息、权利、义务等社会资源的公正平等分配，提高其利用效益，正式和非正式行政法渊源是必不可少的调整机制、分配规则和行为规范。非正式行政法渊源的效益价值不仅表现在经济效益的获得和增加，而且还体现在权力运作效益的提高和社会公正的维护。它主要是通过优化配置行政结构及行政程序，减少和降低行政管理成本来实现的。社会公正是法律的追求，属法律正义价值的内容，也是法律效益价值的体现。
[自由价值] 自由是人生而具有的属性。自由对于人的价值，表现为它是人的潜在能力外在化，是人发展的助动力。正如重力定律不是阻止运动的手段一样，法律不是压制自由的手段，而是人民自由的圣经[6]。法律自由是一定社会中的人们受法律保障和认可的，按自己意志进行活动的权利。非正式行政法渊源的自由价值，首先是通过对法律自由的具体化来体现的。比如宪法规定的集会游行示威自由，在《集会游行示威法》颁布之前，有关集会游行示威管理方面的非正式行政法渊源，就为这种自由的实现规定了具体的方式和方法，使游行示威自由与其他公民正常生活的自由之间得以协调。其次，非正式行政法渊源还通过对侵害他人法律自由的行为设定制裁和否定性评价，来实现对他人法律自由的维护和保障。
需要特别强调的是，法的价值是一个多元多维的庞大系统。由于价值主体的多元性、多样性、社会需求的复杂性、变化性、社会生活的广泛性、多重性，法的价值冲突在所难免。关键是我们应根据不少学者倡导的法定价值优先原则、适当成本原则、最佳效益原则，取利避害，减少和避免法的价值冲突，准确选择和适用非正式行政法渊源[7]。
三、非正式行政法渊源的效力适用规则设计
非正式行政法渊源的效力问题，在前苏联和西方法学界均存在争议。我国学者一般认为，非正式行政法渊源不具有法律效力。但也有少数学者认为，法律明确规定了的国家政策、国家计划，应允许其以一定范围的其它规范作为补充渊源适用于有关事件[8]。笔者认为，非正式行政法渊源的法律效力，不能抛开正式行政法渊源而孤立地去讨论它。确定非正式行政法渊源的效力，一般应遵循如下规则：
[效力待定规则]
——非正式行政法渊源是否具有法律效力，取决于其与同类正式行政法渊源的联系。舍此联系，非正式行政法渊源本身，显然不具有法律效力。在未与正式行政法渊源比较对照之前，非正式行政法渊源的法律效力处于不确定状态，不能作为行政行为的合法性依据而适用于司法审查。
[效力吸收规则]
——非正式行政法渊源与相同位阶或高位阶正式行政法渊源一致，则其效力为正式行政法渊源所吸收，审判中可直接适用正式行政法渊源的规定，并可参考非正式行政法渊源的具体规定。
——与非正式行政法渊源同类的正式行政法渊源空白时，在不与宪法、基本法律抵触的前提下，该非正式行政法渊源具有法律效力，可结合宪法、基本法律的原则条款一并适用。
[效力冲突规则]
——非正式行政法渊源与相同位阶的正式行政法渊源中的强制性规范抵触的，该非正式行政法渊源中的相应规范不具有法律效力。
——非正式行政法渊源与相同位阶的正式行政法渊源中的任意性规范抵触的，该非正式行政法渊源的法律效力可视具体情况而定。若正式行政法渊源中的任意性规范明显滞后于社会生活现实，可根据法的价值冲突规则承认非正式行政法渊源的法律效力而适用之。
——非正式行政法渊源与高位阶的正式行政法渊源抵触的，该非正式行政法渊源不具有法律效力；非正式行政法渊源与低位阶的正式行政法渊源抵触的，适用该非正式行政法渊源的规定。
[效力等级规则]
——与正式行政法渊源一样，非正式行政法渊源从全国人大及其常委会，国务院及其各部委、中国人民银行、审计署和其他直属机构，到地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府及其职能部门，依发布主体不同，其效力存在高低不同的位阶等级。上位规范优于下位规范，特别规范优于普通规范，新发布的规范优于以前发布的规范。
[效力范围规则]
——国家权力机关及其行政机关发布的非正式行政法渊源的效力及于全国；地方权力机关及其行政机关发布的非正式行政法渊源的效力仅限于本地方。
四、对《行政诉讼法》相关法律适用条款的修改与完善
我国《行政诉讼法》关于法律适用问题的规定主要存在以下缺陷：
第一，没有把宪法作为司法审查的依据进行规定。我国学者普遍认为，宪法是正式的行政法渊源。但我国《行政诉讼法》第五十二条没有把宪法作为司法审查的依据予以规定。有学者认为，宪法是司法审查的最高依据和最终依据，但不是直接依据和具体依据[9]。笔者认为，宪法不仅是司法审查的最高依据和最终依据，也是直接依据和具体依据。人民法院对规章以下抽象行政行为的审查和对非正式行政法渊源效力的确认，必将直接涉及宪法的某些具体规定。更何况山东省高级人民法院审判的陈晓琪以侵犯姓名权的手段侵犯齐玉苓宪法保护的受教育权案，已首开直接以宪法规定判案的先河[10]。加强宪法权利的保护，实现宪法司法化已是大势所趋。
第二，只规定正式行政法渊源是司法审查的依据，对非正式行政法渊源的效力未作规定。这与我国长期以来存在的制定法传统有关，但显然有悖于我国目前法治实践。前面已经论及，由于法律调整的局限性和社会生活的复杂性，正式行政法渊源并不能涵盖所有行政法律关系，难以解决行政发展中的问题。特别是我国行政法采用成文法主义，但又没有象民法、刑法那样形成统一法典，法律调整与行政现实之间往往出现断层和间距。我国行政主体作出的具体行政行为中，有相当一部分是依据国家政策等非正式行政法渊源作出的。这类行政行为一旦涉讼，必将导致非正式行政法渊源法律效力的确认。有条件的承认非正式行政法渊源的法律效力，与行政法治原则并不发生价值冲突。因此，行政诉讼法有必要对非正式行政法渊源的法律效力作出规定。
第三，对法律解释的法律效力和法律地位未作规定。我国不少法律法规和规章都授予某一行政主体对本行政法规范的解释权，但对这些解释在司法审查中的法律地位，《行政诉讼法》并未规定。笔者以为，根据我国法律解释权限的划分，全国人大及其常委会的立法解释，国务院的行政解释，最高法院和最高检察院的司法解释，是行政审判的当然根据，其他解释只能作为非正式行政法渊源适用。
综上，笔者建议，对我国《行政诉讼法》第五十二条、五十三条作出修改，将宪法和立法解释、行政解释、司法解释作为司法审查的直接依据、政府公共政策等非正式行政法渊源作为参考依据在条款中明确予以规定。
参考书目：
[1]卢云编著《法学基础理论》，中国政法大学出版社，1994年版第52页。
[2]周农、唐若雷主编《法理学》，1998年版第288页。
[3]（美）博登海默著《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，华厦出版社，1987年版。
[4]万斌著《法理学》，浙江大学出版社，1988年版第231页。
[5]孙笑侠著《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社，1999年版第107页。
[6]详见《马克思恩格斯全集》第1卷71页。
[7]卓泽渊主编《法理学》，法律出版社1998年版第292页。
[8]徐国栋著《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社，1992年版第124页。
